фото kremlin.ru
Глава РФ на примере столицы саммита АТЭС мог бы поучиться борьбе с коррупцией. Но ему не дадут применить эти уроки на практике.
Лечение «заразной жадности»
К моменту обретения независимости в 1965 году Сингапур оказался в ситуации, чем-то напоминавшей картину постсоветской России. Страна находилось в крайне тяжелом экономическом положении и была насквозь пронизана беззаконием. Законодательство было импортировано британскими колонизаторами из далекой Англии, правоохранительные органы оказались не в состоянии противостоять организованной преступности, а большинство чиновников участвовало в коррупционных схемах. Население имело низкий уровень образования и не умело отстаивать свои права.
Лидеры страны пришли к пониманию насущной необходимости обуздать коррупцию и произвол, сознавая, что без этого страна не имеет будущего. Это послужило основанием для принятия целой системы мер, отличавшихся строгостью и последовательностью. Действия чиновников были регламентированы, бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции. Граждане обращались в Бюро с жалобами на действия госслужащих и требовали возмещения убытков.
Одновременно с этим было ужесточены меры уголовного наказания за коррупционные действия, повышена независимость судебной системы, резко поднята зарплата судей и обеспечен их привилегированный статус, введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Жёсткие акции (вплоть до увольнения всех сотрудников таможни) были проведены во многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров.
«Процент», «вознаграждение», «бакшиш», «грязь»,– как бы ни называли коррупцию на местном жаргоне, она является одной из черт азиатского образа жизни. Министры и должностные лица не могут прожить на свое жалование так, как того требует их положение. Чем выше должность, тем больше их дома, тем более многочисленны их жены, любовницы, украшенные драгоценностями в соответствии с положением и влиянием их мужчин. Сингапурцы, которые занимаются бизнесом в таких странах, должны быть начеку, чтобы не занести подобные привычки домой», писал Ли Куан Ю, премьер министр страны, один из инициаторов реформ в Сингапуре.
В настоящее время Сингапур, жёсткое авторитарное государство, занимает лидирующие места в мировых рейтингах по отсутствию коррупции, экономической свободе и уровню развития. Конечно, сложно сравнить маленькое островное государство с населением в 4 млн. человек с необъятной Россией, имеющей иную историю и иные традиции. Но пример Сингапура показывает, как можно благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому агентству всего за несколько лет свести коррупцию к очень низкому уровню.
Немного об истории Сингапура
В XV—XVI веках Сингапур входил в состав султаната Джохор. В 1819 представитель Британской Ост-Индской компании, заключил договор с султаном Джохора об организации в Сингапуре торговой зоны с разрешением иммиграции разных этнических групп. В 1867 Сингапур стал колонией Британской империи. Англичане придавали Сингапуру большое значение как важному опорному пункту на пути в Китай.
Во время Второй мировой войны Япония заняла Малайзию и выиграла битву за Сингапур, который перешел к ней в ней в 1942 году и был под ее властью до поражения Японии в сентябре 1945года. С 1959 Сингапур стал самоуправляемым государством в составе Британской империи. После выборов Ли Куан Ю занял должность премьер-министра. В 1963 году в результате референдума Сингапур вошёл в Малайскую федерацию, а 7 августа 1965 был исключён из нее и 9 августа 1965 года получил независимость.
С 1959 по 1990 Сингапур, лишённый богатых природных ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уровнем жизни.
Стратегия борьбы с коррупцией: становление
К моменту обретения независимости Сингапур представлял собой бедную страну, которой приходилось импортировать даже пресную воду и строительный песок. Соседние страны были настроены недружественно, среди населения были популярны социалистические идеи. Страна получила в наследие от Британских колонизаторов действенную гражданскую службу, хотя коррупция оставалась привычным явлением и пронизала все слои общества.
Первое правительство страны в противостоянии коррупции столкнулось с несколькими проблемами. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали властью, дающей им возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную практику.
Госчиновники имели куда более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора. Многие из них использовали должностное положение в личных целях. Население имело низкий уровень образования и правовой культуры. В итоге взятки стали единственным способом получения доступа к ресурсам.
Дело усложнялось и тем, что служащие созданного еще британцами Бюро по расследованию случаев коррупции были выходцами из местной полиции и психологически были не готовы к серьезной борьбе с этим явлением.
«Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники Импортно‑экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду.
Понимая, что страна находится в критическом положении, правительство было исполнено решимостью создать в обществе климат честности и открытости, переводящий коррупцию в разряд социально неприемлемых явлений. В основу своей работы был положен принцип «оставаться честным и неподкупным». Авторы стратегии верили, что контроль над коррупцией стратегически важен для национального развития.
Себя и своих соратников премьер страны Ли Куан Ю, запустивший реформы, характеризовал как «группу буржуазных, получивших английское образование лидеров». «Члены правительства были вполне уверены, что смогли бы обеспечить себя средствами к существованию и не работая в правительстве, – мне и подобным мне профессионалам это было вполне по силам…У большинства из нас работали жены, которые могли бы содержать семью, если бы мы находились в заключении или отсутствовали. А поскольку министры вызывали уважение и доверие людей, то и государственные служащие вели себя с достоинством и принимали решения с уверенностью».Своей целью правительство Ли Куан Ю считали превращение Сингапура в финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии, а также привлечение в страну иностранных инвесторов.
Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров и грамотного антикоррупционного законодательства. Первым делом были сокращены возможности для совершения коррупционных действий. В 1960 года, стратегия борьбы с коррупцией была закреплена в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями.
Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования. Независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством, либо бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю.
«Ви Тун Бун был министром министерства охраны окружающей среды в 1975 году, когда он совершил поездку в Индонезию со своей семьей. Поездка была оплачена подрядчиком, строившим жилье, интересы которого он представлял перед государственными служащими. Он получил от этого подрядчика особняк стоимостью 500 000 сингапурских долларов, а также два кредита на имя его отца на общую сумму 300 000 сингапурских долларов для спекуляций на фондовом рынке, которые были выданы под гарантии этого подрядчика. Ви Тун Бун был преданным некоммунистическим лидером, начиная с 50‑ых годов, поэтому мне было больно стоять перед ним и выслушивать неубедительные попытки доказать свою невиновность. Он был обвинен, осужден и приговорен к четырем годам и шести месяцам тюрьмы. Он обжаловал приговор, но обвинение было оставлено в силе, хотя срок заключения и был уменьшен до 18 месяцев» - рассказывает премьер - министр.
Ли Куан Ю в своих воспоминаниях подчёркивал, что он постоянно насаждал принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников. «Начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений. Служащие Бюро должны были располагать полной поддержкой политического руководства, чтобы действовать без страха и в соответствии с законом».
Были резко подняты зарплаты судей, на судейские должности были привлечены «лучшие адвокаты». Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн. долл.). Были жёстко подавлены мафиозные группировки. Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.
Ли Куан Ю утверждал, что политическим лидерам стоит платить самые большие зарплаты потому, что они заслужили это тем, что представляют собой порядочное и честное правительство. Если им недоплачивать, они могут поддаться соблазну и вовлечься в коррупционные действия. В соответствии с этим, заработная плата государственных служащих Сингапура неизменно возрастала все эти годы для уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор.
При пересмотре в 1989 и 1994 гг. зарплаты высшим государственным служащим Сингапура повысили до такой степени, что они стали самыми большими в мире. Тем не менее, эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.
Руководство Сингапура было уверено, что большие расходы на избирательную кампанию являются проклятием многих азиатских стран. Затратив значительные средства на выборы, победители должны не только вернуть потраченные деньги, но и накопить средства для следующих выборов. Это служит побудительным мотивом для реализации коррупционных схем. Поэтому лидеры Сингапурской Партии народного действия постарались снизить издержки на ведение избирательных кампаний. У партии не было необходимости пополнять казну после выборов, и раздавать подарки избирателям в период между выборами. «Мы добивались того, что люди вновь и вновь голосовали за нас тем, что создавали рабочие места, строили школы, больницы, общественные центры. Эти социальные блага изменили жизнь людей и убедили их в том, что будущее их детей – с ПНД. Оппозиционные партии также не нуждались в деньгах. Они побеждали наших депутатов, потому что избиратели хотели, чтобы оппозиция в парламенте оказывала давление на правительство».
Бюро по расследованию случаев коррупции
В реализации антикоррупционного законодательства на практике весьма велика роль специального агентства - Бюро по расследованию случаев коррупции. Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, было учреждено еще Британским колониальным правительством в 1952 году. А Закон о предотвращении коррупции, вступивший в силу в 1960 году, наделил Бюро обширными полномочиями в расследовании.
Правительство Сингапура сознавало, что предусмотренные законом устрашающие наказания не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому оно сделало Бюро универсальным антикоррупционным агентством. Несмотря на то, что основной его функцией является расследование коррупции, оно наделено полномочиями вести следствие и по прочим уголовным делам, связанным с фактами коррупции.
Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также проверка законности их действий и решений. На первый взгляд эти функции соответствуют функциям Прокуратуры РФ. Но разительные отличия наблюдаются в практике.
Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.
«Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности».
Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих, как это имеет место в России, не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.
Так основанием для уголовного преследования в 2006 году офицера полиции послужил факт получения взяток от иностранцев, которые хотели продлить свое пребывание в Сингапуре. Он вводил в заблуждение службу иммиграции, заверяя ее в том, что иностранцы необходимы полиции в качестве свидетелей. Расследование показало, что чиновник помог 53 иностранкам нелегально продлить свое пребывание в Сингапуре. Он был осужден и заключен на 4 года в тюрьму, на него был также наложен штрафом в 26,5 тыс. долл. Все замешанные в преступлении иностранцы были депортированы. В практике российской милиции подобные «шалости» проступком не являются.
Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро расследует коррупцию и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя. Похожие нормы есть и в российском законодательстве. Отличие состоит в том, что в Сингапуре такого рода бизнес отношения реально преследуются, а в России фирмы – поставщики открыто предлагают откаты работникам фирм-покупателей, преследования за такого рода коррупцию у нас нет.
Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства. Агентство, таким, образом, независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной политической и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.
Бюро имеет 71 сотрудника - 49 следователей и 22 административных работника. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают зонченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами,.
Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение, и даже за повышение квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов на государственную службу конкурсный. Он похож на процедуру выдачи разрешений специалистам – иностранцам при получении ими гражданства Сингапура или на тендер подрядчиков за получение государственных контрактов.
Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений администрации, которые служат причиной коррупции.
Административная служба выполняет финансовые и управленческие функции Бюро и обеспечивает канцелярскую поддержку других подразделений.
Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:
а. Производить аресты, в соответствии с Законом;
б. Следователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств. Сотрудники Бюро, по выданной повестке, могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями.
Если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.
Политическая воля
После получения Сингапуром независимости в 1965 году, его политические лидеры решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях. Премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю заявил: «Сингапур сможет выжить лишь в том случае, если министры и управляющие чиновники будут неподкупны и квалифицированы. Необходимо показать сингапурцам связь между упорным трудом и высокой наградой за него. Только при таком подходе люди, иностранцы и жители страны, станут вкладывать инвестиции в Сингапур; лишь тогда сингапурцы будут работать для самореализации и обеспечат себя и своих детей хорошим образованием, вместо того, чтобы мечтать о связях и надеяться на подарки со стороны влиятельных друзей и родственников».
Выступая в Законодательном собрании министр правительства Онг Панг Бун сказал: «Правительство глубоко осознает, что, несмотря на высокие цели и намерения, власть не сможет выжить, если она не способна перевести свои лозунги в действие, а в его ряды затесалась коррупция. Поэтому наше правительство намерено принять законодательные и административные меры для уменьшения коррупционных возможностей, расследование таких преступлений будет упрощено, а тот, кто без стыда прибегает к таким преступлениям, будет наказывается особо сурово».
Как показали последующие события у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике.
Антикоррупционное законодательство
В законодательстве многих стран декларируется необходимость борьбы с коррупцией, но лишь некоторые правительства применяют такие строгие и последовательные действия, как в Сингапуре. Дела о коррупции среди служащих, особенно занимающих высокие посты, рассматриваются в Сингапуре с суровостью, граничащей с жестокостью.
В 1959 году Сингапур был бедной страной, правительство было не в состоянии поднять зарплаты служащим. Альтернативой стало усиление существующего законодательства по уменьшению возможностей для совершения коррумпированных действий и повышения наказания за них.
Закон о предотвращении коррупции был принят в июне 1960 года для обеспечения более эффективных мер борьбы с этим явлением. Согласно закону президент страны может назначать директора Бюро, его заместителя и такое количество его помощников и особых следователей, сколько посчитает нужным.
Вид преступления, называемый обычно взяткой, описан в законе термином «коррупционное вознаграждение». Вознаграждения могут принимать разные формы и включать в себя.
а. Деньги или любые подарки, гонорары, займы, награды, комиссионные, ценные бумаги, другую собственность или долю в любой собственности, движимой или недвижимой;
b. Любую должность, работу или контракт;
c. Любую уплату, освобождение, погашение долга в рамках любого займа, обязательства и других задолженностей полностью или частично;
d. Любые другие услуги, предпочтения, преимущества любого вида, включая защиту от любого штрафа или неплатежеспособности, настоящей или ожидаемой, а также освобождение от действий или дисциплинарных взысканий, назначенных либо нет, или снисхождение к выполнению любой обязанности или права в рамках профессиональной деятельности;
e. Любое предложение, попытку или обещание любого вознаграждения.
В разделе 8 Закона постулируется, по сути, презумпция виновности агента правительства, любого государственного ведомства или государственной общественной организации. Любое вознаграждение, полученное чиновником от лица, искавшего связи с правительством, будет считаться заплаченным коррупционным путем в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное. Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках коррупционной схемы.
В соответствии со ст. 5 Закона, лицо виновно в коррупции, когда оно само, либо в соучастии с другими, незаконно подкупает, получает, или выражает согласие на получение любого вознаграждения для себя или другого человека. Незаконно дает, обещает или предлагает любому человеку вознаграждение, независимо от того, в своих или сторонних интересах делая это, вознаграждая или подстрекая любого человека к действию или бездействию в отношении любого дела, реального либо лишь задуманного.
В соответствии со ст. 6, коррупционное действие считается совершенным, когда агент незаконно принимает вознаграждение или действует, либо соглашается принять или пытается действовать в интересах любого человека, оказывает покровительство либо пренебрежение к чьим-либо интересам.
Любой человек, вина которого в соответствии с ст. 5 и 6 доказана, должен будет выплатить штраф, сумма которого не превышает 100 тыс. долл, либо заключен в тюрьму на срок до 5 лет, либо и то и другое. Если преступление связано с правительственными контрактами, гражданской службой или в него был вовлечен член парламента, срок заключения может вырасти до семи лет. Помимо штрафа и тюремного заключения, лицу, уличенному в коррупционном преступлении, судом может быть предписано вернуть сумму взятки в виде штрафа.
В соответствии с ст. 26 Закона, действия человека, отказывающего директору или другому уполномоченному офицеру Бюро в доступе в помещение или в обыске, мешающего офицеру совершать действия, на которые он имеет полномочия в соответствии с Законом, не подчиняющегося законным требованиям офицера Бюро, и скрывающего информацию, которая на разумных основаниях может быть от него затребована, рассматриваются как правонарушение и могут повлечь наказание в виде штрафа, не превышающего 10 тыс. долл., или заключение под стражу на срок до года, либо оба наказания.
Несмотря на то, что закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности информантов, заявляющих о коррупционных преступлениях в Бюро, эта защита сразу теряется, если суд подозревает, что человек предоставил ложные сведения в своей жалобе. Любой гражданин, пойманный на даче ложных показаний сотруднику Бюро или гражданскому служащему, расследующему дело, связанное с коррупцией, преследуется по суду за ложный донос.
Вот один из случаев подобного рода. Водитель такси и одновременно уличный торговец, получил отказ от арендодателя в продлении договора. Решив отомстить, он направил письмо в Бюро, обвиняя своего арендодателя в даче взятки инспекторам Национального экологического агентства, проверявшим его деятельность. В ходе допроса в Бюро он сфабриковал дальнейшие улики, обвиняющие его арендодателя. В ходе следствия подлог был раскрыт и таксист был осужден судом за дачу ложной информации о коррупционном преступлении и заключен на месяц в тюрьму.
Антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности. За прошедшие годы были внесены следующие изменения:
Правовая система Сингпура настроена на профилактику коррупции. Глава министерства юстиции Йонга Пунг Хо, сказал в 2002 году: «Я не сомневаюсь, что в судах можно применять куда более жесткие наказания, чтобы воспитать в обществе недоверие и отвращение к действиям, наделяющим гражданскую службу сомнительной репутацией, и серьезно вредящим беспристрастной работе нашей уголовной системы. Легкое попустительство преступлению, сделанное сегодня, выведет из равновесия эффективность нашей гражданской службы, уменьшив доверие населения к правоприменительным органам, и откинув назад усилия правительства по созданию в международном сообществе облика Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства».
Административные действия в рамках государственной службы
Любой служащий, в отношении которого есть информация об участии в коррупционных действиях, должен быть наказан. Коррумпированный чиновник может быть обвинен в уголовном преступлении, если имеется достаточно доказательств. Если доказательств для возбуждения уголовного дела недостаточно он может быть подвергнут дисциплинарной процедуре. Чиновник, осужденный за коррупцию, лишается работы, пенсии и прочих льгот.
Внутриведомственные дисциплинарные действия могут включать в себя: временное отстранение от службы, понижение в ранге, задержку повышения зарплаты, штраф, выговор и отставку в интересах общества.
Несколько предупредительных мер было принято для уменьшения возможностей чиновников включиться в коррупцию. Эти меры включают в себя:
«Сингапурский подход к проблеме коррупции опирается на эффективность административного управления. В условиях неэффективного госуправления есть множество лазеек для незаметного и неконтролируемого процветания коррупции, появляются способы провести и обойти систему. Эффективное администрирование могут обеспечить лишь люди, имеющие самоуважение и достаточную оплату, достоинство и полноту намерений. Обеспечив им все это можно, скорее всего, оградить их от коррупции и уменьшить возможность для предательства ими своей гражданской и личной совести».
С чиновниками, особенно из правоприменительных органов, проводятся регулярные беседы о ловушках коррупции. Им даются советы о том, как случайно оказаться не вовлеченным в коррупционные схемы. Чиновников предостерегают об ответственности в рамках Закона о предотвращении коррупции. Сотрудники Бюро также регулярно читают студентам колледжей лекции об опасности коррупционных схем как для них, так и для общества .
Применяется разного рода профилактические меры для уменьшения возможностей возникновения коррупционных отношений, особенно в государственных учреждениях. Облегчаются громоздкие процедуры, принимаются меры для устранения задержек в предоставлении разрешений и лицензий и т.п.
Государственные слкжащие каждый год обязаны подать специальную декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с госслужбы.
Как уже отмечалось, каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум, к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить продать паи и акции во избежание конфликта интересов.
Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может его принять, но должен незамедлительно передать его главе своего департамента. Впрочем, чиновник может взять предмет, если предварительно заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией.
Пределы ответственности госслужащих
Список того, что чиновникам Сингапура делать позволено
Сообщать о любых коррупционных проявлениях;
Избегать неформальных отношений с членами общества, вступающими с чиновником в официальные отношения, чтобы избежать предвзятости и фаворитизма;
Указывать на интерес в любом бизнесе не только в своих интересах, но и в интересах семьи. Отстраняться от надзора над такими проектами;
Общаться с любым человеком, с которым он вступает в официальные отношения, равноправно и честно без боязни и протекции;
Знакомиться с положениями Закона о противодействии коррупции, а также установками и инструкциями ведомства, управляющего сопровождением служащих;
Консультироваться с начальником в случаях, когда возникают сомнения относительно обоснованности того или иного действия;
Всегда быть лояльным ведомству и придерживаться его интересов.
Список того, что делать нельзя
Что можно позаимствовать из Сингапурского опыта
Достижения Сингапура в сфере борьбы с коррупцией впечатляют. Авторитарными методами правительство держит под контролем бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. И во многом за счет этого обеспечивает благоприятный инвестиционный климат Сингапура. Но заработают ли эти методы в России?
Как правило, агентства, подобные сингапурскому Бюро по расследованию случаев коррупции, создаются там, где коррупция проникла в суд, прокуратуру, в органы полиции и спецслужбы. Практически все подобные агентства учреждены именно в азиатских странах, осознавших степень угрозы коррупции, и лишь один такой аппарат создан в Новом Южном Уэльсе - одном из штатов Австралии.
Поэтому обычно такие органы независимы от других правоохранительных структур, и напрямую подчиняется высшему руководителю страны. Отбираются в них самые достойные и безупречные кадры. Такой орган наделяется чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий на фоне эффективной системы общественного надзора над его деятельностью.
Вряд ли возможно воспроизвести сингапурскую анти-коррупционную стратегию целиком, так как город-государство имеет свою неповторимую историю, географическое расположение и особенности политического управления. «Сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черёмушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально».
Если вести борьбу с коррупцией в России по выкроенным в авторитарных условиях лекалам, то где гарантия того, что наши политические лидеры окажутся столь же последовательными, как их сингапурские коллеги? И что жители России, большинство которых страны считают коррупцию нормой, окажут им поддержку? Ведь проведение мер по реальному противодействию коррупции в России требует не только политической воли, огромного административного ресурса и денег, но и далеко не всегда прибавляет популярности инициаторам.
Популярность силовых методов среди широких слоев населения на фоне разгула беззакония с годами лишь растет. Есть опасность того, что инициаторы примут авторитарные методы как самые продуктивные, пообещав расправиться с коррупцией раз и навсегда, вымостив трупами коррупционеров дорогу в светлое будущее. То, что опора только на силовые методы контрпродуктивна, показывает опыт Китая.
Привлечение к ответственности коррупционеров является лишь частью системных мер по борьбе с коррупцией. Особенно в условиях, когда население России не доверяет правоохранительным органам и судебной системе. Необходимо изменить менталитет широких слоев населения России, а тут необходимы другие способы.
Организация системного противодействия коррупции помимо непосредственного преследования коррупционеров предполагает проведение мер предупреждения и контроля, пересмотра коррупциогенного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с коррупцией - это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое должно вестись непрерывно.
Уровень коррупции в России достиг критических показателей. Об этом свидетельствует хотя бы положение страны в международных рейтингах инвестиционной привлекательности. Похожая ситуация запустила в свое время в Сингапуре механизм борьбы с коррупцией. Произойдет ли это в России?
В Сингапуре авторитарные методы работают во многом благодаря искреннему желанию политического руководства противостоять коррупции. Оно ведет подчеркнуто скромный образ жизни. Каждый осужденный в совершении коррумпированных действий наказывается, несмотря на размеры банковских счетов и положение в обществе. В противном случае борьба с коррупцией – только видимость. Способна ли на это нынешняя российская власть?
Источник
К моменту обретения независимости в 1965 году Сингапур оказался в ситуации, чем-то напоминавшей картину постсоветской России. Страна находилось в крайне тяжелом экономическом положении и была насквозь пронизана беззаконием. Законодательство было импортировано британскими колонизаторами из далекой Англии, правоохранительные органы оказались не в состоянии противостоять организованной преступности, а большинство чиновников участвовало в коррупционных схемах. Население имело низкий уровень образования и не умело отстаивать свои права.
Лидеры страны пришли к пониманию насущной необходимости обуздать коррупцию и произвол, сознавая, что без этого страна не имеет будущего. Это послужило основанием для принятия целой системы мер, отличавшихся строгостью и последовательностью. Действия чиновников были регламентированы, бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции. Граждане обращались в Бюро с жалобами на действия госслужащих и требовали возмещения убытков.
Одновременно с этим было ужесточены меры уголовного наказания за коррупционные действия, повышена независимость судебной системы, резко поднята зарплата судей и обеспечен их привилегированный статус, введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Жёсткие акции (вплоть до увольнения всех сотрудников таможни) были проведены во многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров.
«Процент», «вознаграждение», «бакшиш», «грязь»,– как бы ни называли коррупцию на местном жаргоне, она является одной из черт азиатского образа жизни. Министры и должностные лица не могут прожить на свое жалование так, как того требует их положение. Чем выше должность, тем больше их дома, тем более многочисленны их жены, любовницы, украшенные драгоценностями в соответствии с положением и влиянием их мужчин. Сингапурцы, которые занимаются бизнесом в таких странах, должны быть начеку, чтобы не занести подобные привычки домой», писал Ли Куан Ю, премьер министр страны, один из инициаторов реформ в Сингапуре.
В настоящее время Сингапур, жёсткое авторитарное государство, занимает лидирующие места в мировых рейтингах по отсутствию коррупции, экономической свободе и уровню развития. Конечно, сложно сравнить маленькое островное государство с населением в 4 млн. человек с необъятной Россией, имеющей иную историю и иные традиции. Но пример Сингапура показывает, как можно благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому агентству всего за несколько лет свести коррупцию к очень низкому уровню.
Немного об истории Сингапура
В XV—XVI веках Сингапур входил в состав султаната Джохор. В 1819 представитель Британской Ост-Индской компании, заключил договор с султаном Джохора об организации в Сингапуре торговой зоны с разрешением иммиграции разных этнических групп. В 1867 Сингапур стал колонией Британской империи. Англичане придавали Сингапуру большое значение как важному опорному пункту на пути в Китай.
Во время Второй мировой войны Япония заняла Малайзию и выиграла битву за Сингапур, который перешел к ней в ней в 1942 году и был под ее властью до поражения Японии в сентябре 1945года. С 1959 Сингапур стал самоуправляемым государством в составе Британской империи. После выборов Ли Куан Ю занял должность премьер-министра. В 1963 году в результате референдума Сингапур вошёл в Малайскую федерацию, а 7 августа 1965 был исключён из нее и 9 августа 1965 года получил независимость.
С 1959 по 1990 Сингапур, лишённый богатых природных ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уровнем жизни.
Стратегия борьбы с коррупцией: становление
К моменту обретения независимости Сингапур представлял собой бедную страну, которой приходилось импортировать даже пресную воду и строительный песок. Соседние страны были настроены недружественно, среди населения были популярны социалистические идеи. Страна получила в наследие от Британских колонизаторов действенную гражданскую службу, хотя коррупция оставалась привычным явлением и пронизала все слои общества.
Первое правительство страны в противостоянии коррупции столкнулось с несколькими проблемами. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали властью, дающей им возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную практику.
Госчиновники имели куда более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора. Многие из них использовали должностное положение в личных целях. Население имело низкий уровень образования и правовой культуры. В итоге взятки стали единственным способом получения доступа к ресурсам.
Дело усложнялось и тем, что служащие созданного еще британцами Бюро по расследованию случаев коррупции были выходцами из местной полиции и психологически были не готовы к серьезной борьбе с этим явлением.
«Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники Импортно‑экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду.
Понимая, что страна находится в критическом положении, правительство было исполнено решимостью создать в обществе климат честности и открытости, переводящий коррупцию в разряд социально неприемлемых явлений. В основу своей работы был положен принцип «оставаться честным и неподкупным». Авторы стратегии верили, что контроль над коррупцией стратегически важен для национального развития.
Себя и своих соратников премьер страны Ли Куан Ю, запустивший реформы, характеризовал как «группу буржуазных, получивших английское образование лидеров». «Члены правительства были вполне уверены, что смогли бы обеспечить себя средствами к существованию и не работая в правительстве, – мне и подобным мне профессионалам это было вполне по силам…У большинства из нас работали жены, которые могли бы содержать семью, если бы мы находились в заключении или отсутствовали. А поскольку министры вызывали уважение и доверие людей, то и государственные служащие вели себя с достоинством и принимали решения с уверенностью».Своей целью правительство Ли Куан Ю считали превращение Сингапура в финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии, а также привлечение в страну иностранных инвесторов.
Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров и грамотного антикоррупционного законодательства. Первым делом были сокращены возможности для совершения коррупционных действий. В 1960 года, стратегия борьбы с коррупцией была закреплена в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями.
Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования. Независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством, либо бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю.
«Ви Тун Бун был министром министерства охраны окружающей среды в 1975 году, когда он совершил поездку в Индонезию со своей семьей. Поездка была оплачена подрядчиком, строившим жилье, интересы которого он представлял перед государственными служащими. Он получил от этого подрядчика особняк стоимостью 500 000 сингапурских долларов, а также два кредита на имя его отца на общую сумму 300 000 сингапурских долларов для спекуляций на фондовом рынке, которые были выданы под гарантии этого подрядчика. Ви Тун Бун был преданным некоммунистическим лидером, начиная с 50‑ых годов, поэтому мне было больно стоять перед ним и выслушивать неубедительные попытки доказать свою невиновность. Он был обвинен, осужден и приговорен к четырем годам и шести месяцам тюрьмы. Он обжаловал приговор, но обвинение было оставлено в силе, хотя срок заключения и был уменьшен до 18 месяцев» - рассказывает премьер - министр.
Ли Куан Ю в своих воспоминаниях подчёркивал, что он постоянно насаждал принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников. «Начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений. Служащие Бюро должны были располагать полной поддержкой политического руководства, чтобы действовать без страха и в соответствии с законом».
Были резко подняты зарплаты судей, на судейские должности были привлечены «лучшие адвокаты». Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн. долл.). Были жёстко подавлены мафиозные группировки. Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.
Ли Куан Ю утверждал, что политическим лидерам стоит платить самые большие зарплаты потому, что они заслужили это тем, что представляют собой порядочное и честное правительство. Если им недоплачивать, они могут поддаться соблазну и вовлечься в коррупционные действия. В соответствии с этим, заработная плата государственных служащих Сингапура неизменно возрастала все эти годы для уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор.
При пересмотре в 1989 и 1994 гг. зарплаты высшим государственным служащим Сингапура повысили до такой степени, что они стали самыми большими в мире. Тем не менее, эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.
Руководство Сингапура было уверено, что большие расходы на избирательную кампанию являются проклятием многих азиатских стран. Затратив значительные средства на выборы, победители должны не только вернуть потраченные деньги, но и накопить средства для следующих выборов. Это служит побудительным мотивом для реализации коррупционных схем. Поэтому лидеры Сингапурской Партии народного действия постарались снизить издержки на ведение избирательных кампаний. У партии не было необходимости пополнять казну после выборов, и раздавать подарки избирателям в период между выборами. «Мы добивались того, что люди вновь и вновь голосовали за нас тем, что создавали рабочие места, строили школы, больницы, общественные центры. Эти социальные блага изменили жизнь людей и убедили их в том, что будущее их детей – с ПНД. Оппозиционные партии также не нуждались в деньгах. Они побеждали наших депутатов, потому что избиратели хотели, чтобы оппозиция в парламенте оказывала давление на правительство».
Бюро по расследованию случаев коррупции
В реализации антикоррупционного законодательства на практике весьма велика роль специального агентства - Бюро по расследованию случаев коррупции. Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, было учреждено еще Британским колониальным правительством в 1952 году. А Закон о предотвращении коррупции, вступивший в силу в 1960 году, наделил Бюро обширными полномочиями в расследовании.
Правительство Сингапура сознавало, что предусмотренные законом устрашающие наказания не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому оно сделало Бюро универсальным антикоррупционным агентством. Несмотря на то, что основной его функцией является расследование коррупции, оно наделено полномочиями вести следствие и по прочим уголовным делам, связанным с фактами коррупции.
Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также проверка законности их действий и решений. На первый взгляд эти функции соответствуют функциям Прокуратуры РФ. Но разительные отличия наблюдаются в практике.
Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.
«Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности».
Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих, как это имеет место в России, не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.
Так основанием для уголовного преследования в 2006 году офицера полиции послужил факт получения взяток от иностранцев, которые хотели продлить свое пребывание в Сингапуре. Он вводил в заблуждение службу иммиграции, заверяя ее в том, что иностранцы необходимы полиции в качестве свидетелей. Расследование показало, что чиновник помог 53 иностранкам нелегально продлить свое пребывание в Сингапуре. Он был осужден и заключен на 4 года в тюрьму, на него был также наложен штрафом в 26,5 тыс. долл. Все замешанные в преступлении иностранцы были депортированы. В практике российской милиции подобные «шалости» проступком не являются.
Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро расследует коррупцию и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя. Похожие нормы есть и в российском законодательстве. Отличие состоит в том, что в Сингапуре такого рода бизнес отношения реально преследуются, а в России фирмы – поставщики открыто предлагают откаты работникам фирм-покупателей, преследования за такого рода коррупцию у нас нет.
Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства. Агентство, таким, образом, независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной политической и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.
Бюро имеет 71 сотрудника - 49 следователей и 22 административных работника. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают зонченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами,.
Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение, и даже за повышение квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов на государственную службу конкурсный. Он похож на процедуру выдачи разрешений специалистам – иностранцам при получении ими гражданства Сингапура или на тендер подрядчиков за получение государственных контрактов.
Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений администрации, которые служат причиной коррупции.
Административная служба выполняет финансовые и управленческие функции Бюро и обеспечивает канцелярскую поддержку других подразделений.
Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:
а. Производить аресты, в соответствии с Законом;
- Директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если получена информация из достоверных источников;
- Следователи могут обыскивать любое арестованное лицо, при наличии улик незаконной деятельности;
- Любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции.
б. Следователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств. Сотрудники Бюро, по выданной повестке, могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями.
Если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.
Политическая воля
После получения Сингапуром независимости в 1965 году, его политические лидеры решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях. Премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю заявил: «Сингапур сможет выжить лишь в том случае, если министры и управляющие чиновники будут неподкупны и квалифицированы. Необходимо показать сингапурцам связь между упорным трудом и высокой наградой за него. Только при таком подходе люди, иностранцы и жители страны, станут вкладывать инвестиции в Сингапур; лишь тогда сингапурцы будут работать для самореализации и обеспечат себя и своих детей хорошим образованием, вместо того, чтобы мечтать о связях и надеяться на подарки со стороны влиятельных друзей и родственников».
Выступая в Законодательном собрании министр правительства Онг Панг Бун сказал: «Правительство глубоко осознает, что, несмотря на высокие цели и намерения, власть не сможет выжить, если она не способна перевести свои лозунги в действие, а в его ряды затесалась коррупция. Поэтому наше правительство намерено принять законодательные и административные меры для уменьшения коррупционных возможностей, расследование таких преступлений будет упрощено, а тот, кто без стыда прибегает к таким преступлениям, будет наказывается особо сурово».
Как показали последующие события у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике.
Антикоррупционное законодательство
В законодательстве многих стран декларируется необходимость борьбы с коррупцией, но лишь некоторые правительства применяют такие строгие и последовательные действия, как в Сингапуре. Дела о коррупции среди служащих, особенно занимающих высокие посты, рассматриваются в Сингапуре с суровостью, граничащей с жестокостью.
В 1959 году Сингапур был бедной страной, правительство было не в состоянии поднять зарплаты служащим. Альтернативой стало усиление существующего законодательства по уменьшению возможностей для совершения коррумпированных действий и повышения наказания за них.
Закон о предотвращении коррупции был принят в июне 1960 года для обеспечения более эффективных мер борьбы с этим явлением. Согласно закону президент страны может назначать директора Бюро, его заместителя и такое количество его помощников и особых следователей, сколько посчитает нужным.
Вид преступления, называемый обычно взяткой, описан в законе термином «коррупционное вознаграждение». Вознаграждения могут принимать разные формы и включать в себя.
а. Деньги или любые подарки, гонорары, займы, награды, комиссионные, ценные бумаги, другую собственность или долю в любой собственности, движимой или недвижимой;
b. Любую должность, работу или контракт;
c. Любую уплату, освобождение, погашение долга в рамках любого займа, обязательства и других задолженностей полностью или частично;
d. Любые другие услуги, предпочтения, преимущества любого вида, включая защиту от любого штрафа или неплатежеспособности, настоящей или ожидаемой, а также освобождение от действий или дисциплинарных взысканий, назначенных либо нет, или снисхождение к выполнению любой обязанности или права в рамках профессиональной деятельности;
e. Любое предложение, попытку или обещание любого вознаграждения.
В разделе 8 Закона постулируется, по сути, презумпция виновности агента правительства, любого государственного ведомства или государственной общественной организации. Любое вознаграждение, полученное чиновником от лица, искавшего связи с правительством, будет считаться заплаченным коррупционным путем в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное. Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках коррупционной схемы.
В соответствии со ст. 5 Закона, лицо виновно в коррупции, когда оно само, либо в соучастии с другими, незаконно подкупает, получает, или выражает согласие на получение любого вознаграждения для себя или другого человека. Незаконно дает, обещает или предлагает любому человеку вознаграждение, независимо от того, в своих или сторонних интересах делая это, вознаграждая или подстрекая любого человека к действию или бездействию в отношении любого дела, реального либо лишь задуманного.
В соответствии со ст. 6, коррупционное действие считается совершенным, когда агент незаконно принимает вознаграждение или действует, либо соглашается принять или пытается действовать в интересах любого человека, оказывает покровительство либо пренебрежение к чьим-либо интересам.
Любой человек, вина которого в соответствии с ст. 5 и 6 доказана, должен будет выплатить штраф, сумма которого не превышает 100 тыс. долл, либо заключен в тюрьму на срок до 5 лет, либо и то и другое. Если преступление связано с правительственными контрактами, гражданской службой или в него был вовлечен член парламента, срок заключения может вырасти до семи лет. Помимо штрафа и тюремного заключения, лицу, уличенному в коррупционном преступлении, судом может быть предписано вернуть сумму взятки в виде штрафа.
В соответствии с ст. 26 Закона, действия человека, отказывающего директору или другому уполномоченному офицеру Бюро в доступе в помещение или в обыске, мешающего офицеру совершать действия, на которые он имеет полномочия в соответствии с Законом, не подчиняющегося законным требованиям офицера Бюро, и скрывающего информацию, которая на разумных основаниях может быть от него затребована, рассматриваются как правонарушение и могут повлечь наказание в виде штрафа, не превышающего 10 тыс. долл., или заключение под стражу на срок до года, либо оба наказания.
Несмотря на то, что закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности информантов, заявляющих о коррупционных преступлениях в Бюро, эта защита сразу теряется, если суд подозревает, что человек предоставил ложные сведения в своей жалобе. Любой гражданин, пойманный на даче ложных показаний сотруднику Бюро или гражданскому служащему, расследующему дело, связанное с коррупцией, преследуется по суду за ложный донос.
Вот один из случаев подобного рода. Водитель такси и одновременно уличный торговец, получил отказ от арендодателя в продлении договора. Решив отомстить, он направил письмо в Бюро, обвиняя своего арендодателя в даче взятки инспекторам Национального экологического агентства, проверявшим его деятельность. В ходе допроса в Бюро он сфабриковал дальнейшие улики, обвиняющие его арендодателя. В ходе следствия подлог был раскрыт и таксист был осужден судом за дачу ложной информации о коррупционном преступлении и заключен на месяц в тюрьму.
Антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности. За прошедшие годы были внесены следующие изменения:
- Суд получил право назначать преступникам штрафы, эквивалентные размерам полученных взяток, независимо от основного наказания или срока тюремного заключения. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор.
- Следователи Бюро были наделены более широкими полномочиями.
- Стало необязательным доказывания того, что лицо, получавшее взятку, было в выгодном положении.
- Следователи Бюро получили возможность получать информацию об уплаченных налогах.
- Чиновников обязали декларировать сведения о своем богатстве, (о недвижимости, счетах в банке, пакетах акций и др.) а также о богатстве их жен и детей.
- Суд получил право признавать несоответствие богатства и уплаченных налогов в качестве подкрепляющего доказательства факта коррупционных действий.
- Граждане Сингапура были наделены ответственностью за коррупционные преступления, совершенные за пределами страны, и судимы, как если бы они их совершили внутри страны.
- Усилена ответственность за дачу заведомо ложных показаний или ложной информации.
- Показания сообщника отныне считаются судом не заслуживающими доверия, пока не доказано обратное.
- Законной практикой стало предоставление гражданами по требованию следователей Бюро нужной им конфиденциальной информации.
- Закон о коррупции 1989 года (Конфискация выгод) наделил суд правом конфисковать собственность и денежные средства, происхождение которых лицо, уличенное в коррупции, не может внятно объяснить. В случае смерти ответчика, суд вправе принять решение о конфискации его имущества.
Правовая система Сингпура настроена на профилактику коррупции. Глава министерства юстиции Йонга Пунг Хо, сказал в 2002 году: «Я не сомневаюсь, что в судах можно применять куда более жесткие наказания, чтобы воспитать в обществе недоверие и отвращение к действиям, наделяющим гражданскую службу сомнительной репутацией, и серьезно вредящим беспристрастной работе нашей уголовной системы. Легкое попустительство преступлению, сделанное сегодня, выведет из равновесия эффективность нашей гражданской службы, уменьшив доверие населения к правоприменительным органам, и откинув назад усилия правительства по созданию в международном сообществе облика Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства».
Административные действия в рамках государственной службы
Любой служащий, в отношении которого есть информация об участии в коррупционных действиях, должен быть наказан. Коррумпированный чиновник может быть обвинен в уголовном преступлении, если имеется достаточно доказательств. Если доказательств для возбуждения уголовного дела недостаточно он может быть подвергнут дисциплинарной процедуре. Чиновник, осужденный за коррупцию, лишается работы, пенсии и прочих льгот.
Внутриведомственные дисциплинарные действия могут включать в себя: временное отстранение от службы, понижение в ранге, задержку повышения зарплаты, штраф, выговор и отставку в интересах общества.
Несколько предупредительных мер было принято для уменьшения возможностей чиновников включиться в коррупцию. Эти меры включают в себя:
- замещение второго полицейского офицера постоянными гражданскими следователями;
- устранение благоприятных возможностей для коррупции как в действующих нормах, так и в организации работы ведомств;
- выбор оптимальных административных процедур;
- сокращение и облегчения для граждан разного рода бюрократических процедур;
- соразмерный пересмотр жалования чиновников;
- напоминание государственным поставщикам при подписании контрактов, что дача взятки чиновникам может привести к разрыву контракта.
«Сингапурский подход к проблеме коррупции опирается на эффективность административного управления. В условиях неэффективного госуправления есть множество лазеек для незаметного и неконтролируемого процветания коррупции, появляются способы провести и обойти систему. Эффективное администрирование могут обеспечить лишь люди, имеющие самоуважение и достаточную оплату, достоинство и полноту намерений. Обеспечив им все это можно, скорее всего, оградить их от коррупции и уменьшить возможность для предательства ими своей гражданской и личной совести».
С чиновниками, особенно из правоприменительных органов, проводятся регулярные беседы о ловушках коррупции. Им даются советы о том, как случайно оказаться не вовлеченным в коррупционные схемы. Чиновников предостерегают об ответственности в рамках Закона о предотвращении коррупции. Сотрудники Бюро также регулярно читают студентам колледжей лекции об опасности коррупционных схем как для них, так и для общества .
Применяется разного рода профилактические меры для уменьшения возможностей возникновения коррупционных отношений, особенно в государственных учреждениях. Облегчаются громоздкие процедуры, принимаются меры для устранения задержек в предоставлении разрешений и лицензий и т.п.
Государственные слкжащие каждый год обязаны подать специальную декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с госслужбы.
Как уже отмечалось, каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум, к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить продать паи и акции во избежание конфликта интересов.
Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может его принять, но должен незамедлительно передать его главе своего департамента. Впрочем, чиновник может взять предмет, если предварительно заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией.
Пределы ответственности госслужащих
Список того, что чиновникам Сингапура делать позволено
Сообщать о любых коррупционных проявлениях;
Избегать неформальных отношений с членами общества, вступающими с чиновником в официальные отношения, чтобы избежать предвзятости и фаворитизма;
Указывать на интерес в любом бизнесе не только в своих интересах, но и в интересах семьи. Отстраняться от надзора над такими проектами;
Общаться с любым человеком, с которым он вступает в официальные отношения, равноправно и честно без боязни и протекции;
Знакомиться с положениями Закона о противодействии коррупции, а также установками и инструкциями ведомства, управляющего сопровождением служащих;
Консультироваться с начальником в случаях, когда возникают сомнения относительно обоснованности того или иного действия;
Всегда быть лояльным ведомству и придерживаться его интересов.
Список того, что делать нельзя
- Принимать любые награды от любого члена общества в качестве платы за услугу;
- Принимать подарки за уклонение от действий;
- Принимать плату за проявление или не проявления расположения кому-либо против долга;
- Намерено допускать ошибки в официальных документах, а также делать лживые и неверные заявления;
- Принимать подарки, приглашения на обед или совместные развлечения от любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;
- Заниматься какой-либо внеурочной работой или коммерческой деятельностью без письменного разрешения властей;
- Принимать вознаграждение за свои услуги от кого-либо в качестве платы за свои профессиональные обязанности;
- Принимать вознаграждение или компенсацию от любого поставщика за внеурочную работу по надзору за его проектом;
- Вкладываться в бизнес любого предпринимателя, с которым чиновник состоит в официальных связях;
- Принимать комиссионные и откаты от поставщиков, оказывающих услуги;
- Соглашаться на предложения по бесплатному обслуживанию в личных делах (помощь с транспортом, реконструкцией) от любого лица, с которым чиновник имеет дела;
- Вступать в неформальные отношения с любым лицом, с которым чиновник имеет официальные отношения, и проявлять фаворитизм;
- Принимать предложения отправиться в заграничную поездку от поставщиков под прикрытием повода обучения или обзора заграничной продукции;
- Проводить официальные встречи или переговоры на территории поставщика или в публичных местах, если нет причины для этого;
- Посещать офис или дом любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;
- Занимать деньги (открыто или тайно) у поставщика, с которым чиновник состоит в отношениях;
- Позволять поставщику оплачивать свои счета или займы;
- Давать личным интересам перевешивать служебный долг;
- Наносить вред правительству, например, давая советы поставщику по использованию лазеек в контрактах.
Что можно позаимствовать из Сингапурского опыта
Достижения Сингапура в сфере борьбы с коррупцией впечатляют. Авторитарными методами правительство держит под контролем бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. И во многом за счет этого обеспечивает благоприятный инвестиционный климат Сингапура. Но заработают ли эти методы в России?
Как правило, агентства, подобные сингапурскому Бюро по расследованию случаев коррупции, создаются там, где коррупция проникла в суд, прокуратуру, в органы полиции и спецслужбы. Практически все подобные агентства учреждены именно в азиатских странах, осознавших степень угрозы коррупции, и лишь один такой аппарат создан в Новом Южном Уэльсе - одном из штатов Австралии.
Поэтому обычно такие органы независимы от других правоохранительных структур, и напрямую подчиняется высшему руководителю страны. Отбираются в них самые достойные и безупречные кадры. Такой орган наделяется чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий на фоне эффективной системы общественного надзора над его деятельностью.
Вряд ли возможно воспроизвести сингапурскую анти-коррупционную стратегию целиком, так как город-государство имеет свою неповторимую историю, географическое расположение и особенности политического управления. «Сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черёмушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально».
Если вести борьбу с коррупцией в России по выкроенным в авторитарных условиях лекалам, то где гарантия того, что наши политические лидеры окажутся столь же последовательными, как их сингапурские коллеги? И что жители России, большинство которых страны считают коррупцию нормой, окажут им поддержку? Ведь проведение мер по реальному противодействию коррупции в России требует не только политической воли, огромного административного ресурса и денег, но и далеко не всегда прибавляет популярности инициаторам.
Популярность силовых методов среди широких слоев населения на фоне разгула беззакония с годами лишь растет. Есть опасность того, что инициаторы примут авторитарные методы как самые продуктивные, пообещав расправиться с коррупцией раз и навсегда, вымостив трупами коррупционеров дорогу в светлое будущее. То, что опора только на силовые методы контрпродуктивна, показывает опыт Китая.
Привлечение к ответственности коррупционеров является лишь частью системных мер по борьбе с коррупцией. Особенно в условиях, когда население России не доверяет правоохранительным органам и судебной системе. Необходимо изменить менталитет широких слоев населения России, а тут необходимы другие способы.
Организация системного противодействия коррупции помимо непосредственного преследования коррупционеров предполагает проведение мер предупреждения и контроля, пересмотра коррупциогенного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с коррупцией - это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое должно вестись непрерывно.
Уровень коррупции в России достиг критических показателей. Об этом свидетельствует хотя бы положение страны в международных рейтингах инвестиционной привлекательности. Похожая ситуация запустила в свое время в Сингапуре механизм борьбы с коррупцией. Произойдет ли это в России?
В Сингапуре авторитарные методы работают во многом благодаря искреннему желанию политического руководства противостоять коррупции. Оно ведет подчеркнуто скромный образ жизни. Каждый осужденный в совершении коррумпированных действий наказывается, несмотря на размеры банковских счетов и положение в обществе. В противном случае борьба с коррупцией – только видимость. Способна ли на это нынешняя российская власть?
Источник
Комментариев нет:
Отправить комментарий